Reforma fiscală în România: opţiuni de politică fiscală şi direcții în impozitarea veniturilor din muncă

Nevoia unei reforme fiscale urgente a devenit evidentă, deoarece autoritățile au amânat luarea unei decizii concrete din mai multe motive, inclusiv din cauza dificultăților administrative de a elabora măsuri fiscale eficiente, eficace şi echitabile, al cărui impact de ordin economic și social să fie evaluat, precum și din considerente politice.

Mai mult decât atât, prin Planul Național de Redresare și Reziliență (PNRR), România și-a luat angajamentul de a reforma sistemul fiscal, cu scopul de a crește veniturile fiscale în ansamblu, revizui scutirile fiscale existente și dezvolta strategii eficiente de combatere a evaziunii și fraudei fiscale.

În vederea punerii în aplicare a obiectivelor stabilite în cadrul PNRR, Ministerul Finanțelor Publice a încheiat un Acord de servicii de asistență tehnică rambursabile privind Îmbunătățirea cadrului fiscal din România cu Banca Internațională pentru Reconstrucție și Dezvoltare (BIRD). Acest parteneriat s-a finalizat cu publicarea unui Raport în martie 2023 privind sistemul fiscal din România, ce conține inclusiv o analiză comparativă și recomandări pentru reforma cadrului fiscal (Raportul). Scopul final al acestor schimbări este de a face din România o economie competitivă, de a asigura sustenabilitatea fiscală și de a instaura un sistem fiscal echitabil, eficient, simplu și transparent. Experții BIRD propun, de asemenea, un calendar de implementare care poate fi aplicat imediat sau etapizat în perioada 2023-2030.

În prezent, veniturile din salarii sunt impozitate cu cotă unică de 10%, respectiv contribuții sociale suportate de angajat (contribuția la asigurările sociale de 25% – CAS și contribuția la asigurările sociale de sănătate de 10% - CASS) și de angajator (contribuția asiguratorie de muncă de 2,25%). Pe lângă acestea, sistemul fiscal actual include și numeroase facilități fiscale pentru anumite sectoare, precum industria IT, unde angajații sunt scutiți de impozitul pe venit de 10%, sau pentru cei din domeniul construcțiilor și agricultură, care beneficiază de scutire de impozit pe venit, precum și de reduceri la contribuțiile sociale (CAS și CASS).

Este evident că sistemul de impozitare a veniturilor din muncă este caracterizat de o fiscalitate foarte ridicată şi de inechități, așa cum reiese și din analiza experților BIRD, atât prin comparaţie cu nivelul de taxare a capitalului, cât și prin considerarea fenomenul de arbitraj fiscal, care este des întâlnit în practică. Specific prin arbitraj fiscal se înțelege în acest caz alegerea de a presta servicii sub forma unei activități independente sau prin intermediul unei microîntreprinderi, ca alternativă la angajarea cu contract de muncă, chiar și atunci când condițiile legale pentru calificarea ca independent nu sunt îndeplinite în mod corespunzător. Această practică creează distorsiuni semnificative pe piața muncii, între contribuabilii care respectă legea în mod strict și cei care exploatează lacunele legislative sau utilizează în mod abuziv forme alternative de organizare.

Astfel, în urma analizelor efectuate de experții BIRD, au fost identificate mai multe opțiuni de politică fiscală pentru România privind taxarea veniturilor din muncă. Aceste opțiuni vizează atât creșterea încasărilor pentru aceste venituri, cât și transformarea sistemului de impozitare într-unul unitar. De asemenea, se urmărește reducerea discrepanțelor în ceea ce privește impozitarea diferitelor categorii de persoane fizice, în funcție de sectorul în care activează, modul în care își desfășoară activitatea și tipul de venituri pe care le obțin.

Principiul echității, care nu doar că a fost susținut teoretic în raportul BIRD, dar și a devenit un subiect comun în discursurile politice, reprezintă o temă de actualitate. Cu toate acestea, provocarea majoră constă în definirea măsurilor fiscale adecvate pentru a atinge obiectivul echității fiscale, menținând în același timp eficiența sistemului în ceea ce privește costurile de administrare și colectare a taxelor. De asemenea, trebuie să evităm consecințele nedorite, cum ar fi emigrarea cetățenilor cu venituri mari, care ar putea fi afectați de creșterea taxelor, sau intensificarea muncii nedeclarate, o problemă persistentă în România.

Pentru veniturile din muncă, discutăm în continuare o parte dintre opţiunile propuse în raportul BIRD:

• Introducerea impozitării progresive a veniturilor salariale

Această opțiune de reformă propune ca impozitarea veniturilor salariale să se efectueze diferențiat în funcție de cuantumul veniturilor obținute de salariat prin aplicarea mai multor praguri de 10%/20%/25%. Suplimentar, se sugerează şi trecerea de la o perioadă de impozitare lunară la una anuală.

România se numără printre puținele state europene care încă aplică o cotă unică pentru impozitarea veniturilor salariale, alături de Bulgaria, Ungaria şi Estonia. La polul opus, alte state europene aplică impozitarea prin cote progresive (Franța, Germania, Austria, Spania, Portugalia).

Deși se pot identifica argumente pro și contra atât pentru sistemul actual al cotei unice cât şi pentru impozitarea progresivă, pentru aceasta din urmă, implementarea trebuie să asigure echitatea impozitării, dar și eficiența și fezabilitatea schimbării sistemului atât pentru contribuabili cât şi pentru autorităţi.

Fără a intra în discuţii cu privire la ce cote ar trebui stabilite pentru un sistem de impozitare progresivă în România, ce în esenţă reprezintă o decizie a decidenţilor politici, un aspect important de menţionat este că implementarea impozitării progresive necesită îmbunătătirea capacităţii administrative a autorităţilor fiscale, ce se poate obţine în primul rând prin digitalizare.

Totuşi, în această privinţă, experienţa actuală în interacţiunea dintre contribuabil și autorităţile fiscale evidențiază faptul că digitalizarea reprezintă o provocare semnificativă pentru ANAF. Acest lucru se datorează sistemelor informatice învechite utilizate în prezent, nivelului redus de competenţe digitale ale angajaţilor din sistem şi unei anumite rezistențe la schimbare, precum și rigidității în modul de interacțiune (utilizarea în continuare preponderent a documentelor în format fizic, dificultatea de a comunica prin mijloace electronice sau telefonică cu inspectorii fiscale, etc.).

• Eliminarea scutirilor aplicabile în domeniul IT, construcții, agricultură

Această opțiune vizează revocarea beneficiilor fiscale acordate în domeniile IT, construcții și agricultură. Obiectivul nu este doar să sporească veniturile la bugetul de stat, ci și să asigure o abordare echitabilă și uniformă a impunerii pentru toți contribuabilii care obțin aceeași categorie de venituri din salarii, indiferent de industria în care lucrează.

Aceste facilități fiscale au fost implementate cu scopul de a menține forța de muncă în țară, stimula investițiile și susține dezvoltarea anumitor sectoare economice cheie. Cu toate acestea, în efortul de a îmbunătăți colectarea de fonduri la buget, se ia în considerare eliminarea acestor beneficii fiscale pentru a asigura o impozitare echitabilă pentru toți contribuabilii.

• Activitate salariată versus activitate independentă

Sistemul fiscal din România oferă persoanelor fizice opțiunea de a desfășura activități independente, în cazul în care profesia lor și natura activității permit acest lucru. Acest lucru se poate face sub formă de PFA sau chiar prin înființarea unei microîntreprinderi.

Deși cadrul fiscal permite alegerea dintre mai multe forme de organizare, nivelul de impozitare nu ar trebui să reprezinte criteriul în funcţie de care o formă de desfăşurare a activităţii este adoptată, ci îndeplinirea criteriilor de independenţă din Codul Fiscal şi corelarea cu esența activităţii desfășurate. În practică, se pot întâlni des situaţii abuzive de utilizare a statutului de contractor  independent, ca formă de arbitraj fiscal. Acest lucru se întâmplă în special datorită diferențelor semnificative de taxare în comparație cu activitatea salariată, în principal din cauza aplicării CAS și CASS la o bază impozabilă plafonată pentru activitățile independente, în loc de veniturile efective realizate.

Raportul Băncii Mondiale include recomandarea în această privinţă de aliniere a impozitării celor două forme de desfăşurare a activităţii, prin eliminarea plafonării CAS şi CASS pentru activităţile independente, astfel încât posibilitatea de arbitraj fiscal să fie eliminată.

• Reducerea sarcinii fiscale pentru lucrătorii cu venituri mici

Fie prin eliminarea CASS de 10% din aplicabilitatea asupra salariilor obținute și finanțarea serviciilor medicale din impozitarea generală, fie prin introducerea unui credit fiscal rambursabil pentru veniturile obținute care să compenseze o parte din sarcina actuală a CAS pentru lucrătorii cu venituri mici.

• Reducerea sarcinii fiscale privind CAS

În contextul în care CAS se aplică în prezent la o cotă de 25% asupra veniturilor salariale brute, se pune în discuție posibilitatea reducerii acestei cote, în special pentru angajații cu venituri mici. Totuşi, se menționează dificultatea implementării unei astfel de reforme, deoarece este strâns legată de drepturile de pensie ale contribuabililor, care ar putea fi afectate de o scădere a contribuțiilor.

Mai mult decât atât, considerăm că o astfel de reformă nu va putea fi implementată fără o reformă generală şi profundă a sistemului de pensii publice, având în vedere deficitul perpetuu al bugetului de pensii.

În concluzie, propunerile de reforme discutate în ceea ce privește impozitarea veniturilor din muncă variază în complexitate. Unele dintre ele sunt relativ ușor de implementat la nivel administrativ și ar avea un impact imediat, cum ar fi eliminarea scutirilor fiscale. Altele sunt mai complexe și implică o revizuire a întregului sistem, cum ar fi trecerea la impozitarea progresivă.

În acest context, declarațiile făcute de guvernanți la sfârșitul lunii august cu privire la posibilele modificări fiscale sunt parțial conforme cu recomandările Băncii Mondiale. Cu toate acestea, măsurile propuse vizează restrângerea beneficiilor pentru angajații din industria IT prin limitarea scutirii de impozit pe venit la un prag de 10.000 de lei pe lună, precum și pentru angajații din construcții și agricultură prin eliminarea exceptării de la plata CAS. Aceste măsuri sunt ușor de implementat din punct de vedere legislativ și administrativ, dar impactul lor și eficacitatea în ceea ce privește creşterea veniturilor la bugetul de stat nu sunt încă clare și par a fi doar soluții parțiale.

Este evident că o reformă semnificativă a sistemului de impozitare a veniturilor din muncă este un subiect sensibil pentru decidenții politici, având în vedere complexitatea acestui proces și efortul necesar pentru digitalizare și revizuirea completă a sistemului. Cu toate acestea, este esențial să rămânem atenți la discursul public și la evoluțiile din sfera fiscalității pentru a fi pregătiți pentru orice schimbări sau "surprize" în ceea ce privește impozitarea muncii, în conformitate cu opțiunile de politică fiscală formulate de Banca Mondială.